《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》发布！附专家解读

　　为全面贯彻党的二十大精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）有关要求，实施分领域分行业节能降碳专项行动，统筹推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设，加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，近日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（发改环资〔2024〕894号，以下简称《行动方案》）。

　　专家解读之一|加快煤电低碳化发展支撑构建新型能源体系

　　近日，国家发展改革委、国家能源局印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（发改环资〔2024〕894号，以下简称《行动方案》），部署推动煤电低碳化发展有关工作，明确了主要目标和重点任务，对存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设作出系统安排，为加快构建新型能源体系、积极稳妥推进碳达峰碳中和奠定坚实基础。

　　一、煤电低碳化改造建设意义重大

　　基于富煤贫油少气的基本国情，经多年发展，我国形成了以煤电为主体的电力体系。党的十八大以来，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，将能源发展的可持续性摆在更加突出位置，大力发展可再生能源，实施煤电超低排放改造，建成世界最大的清洁发电体系，但受新能源电力间歇性、波动性影响，煤电仍发挥着能源安全兜底保障作用。

　　截至2023年底，我国煤电装机容量约11.7亿千瓦，占全国电力总装机的40%，发电用煤约占全国煤炭消费总量的60%，碳排放量约占全国碳排放总量的40%。《行动方案》提出生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存等3种煤电低碳化改造建设方式，通过持续改造升级，推动煤电碳排放达到气电水平，有助于减少煤炭使用和碳排放，是推进煤炭清洁高效利用、加速构建新型能源体系的必然要求，也是提升煤电行业核心竞争力、助力实现碳达峰碳中和目标的关键举措。

　　二、强化科技创新引领，为煤电低碳化发展提供坚实保障

　　近年来，国内外就推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设开展了相关探索，但有关工作仍处于起步阶段。要完成相应改造建设任务，离不开科技创新的引领与支撑。《行动方案》提出，加快煤电低碳发电技术研发和推广应用，突破煤电掺烧生物质、高比例掺烧农作物秸秆、低成本绿氨制备等关键技术，推动解决煤电烟气二氧化碳捕集能耗高、吸收剂损耗大、大型塔内件传质性能差、捕集—发电系统协同难、控制流程复杂等关键问题，补齐二氧化碳资源化利用、咸水层封存、产业集成耦合等技术短板。

　　推进煤电低碳化技术创新，要统筹科研院所、行业协会、骨干企业等创新资源，发挥国家实验室、全国重点实验室等国家战略科技力量作用，推动产、学、研、用协同创新，形成自主创新强大合力。针对煤电低碳化改造建设中存在的堵点卡点问题，要集中优势力量攻克短板弱项，为实现煤电行业规模化降碳探索更多可靠技术路径。

　　三、坚持工程示范见实效，为煤电低碳化高质量发展蓄势赋能

　　《行动方案》提出，到2025年，转化应用一批煤电低碳发电技术，为煤电清洁低碳转型探索有益探索；到2027年，煤电低碳发电技术路线进一步拓宽，建造和运行成本显著下降，建成的煤电低碳化改造建设项目对煤电清洁低碳发展形成较强的引领带动作用。在煤电低碳化技术推广过程中，应紧抓工程示范这一关键环节，掌握不同机组条件、不同工况下各类低碳化技术的建设和运行成本，客观全面论证技术的可靠性与经济性。在实践中实现技术迭代和进步，推动煤电低碳化技术从“实验室”踏入“应用场”，走出一条技术成熟、成本可控、安全可靠的煤电行业绿色低碳高质量发展的新路径。（作者：刘吉臻中国工程院院士、华北电力大学新能源电力系统全国重点实验室主任）

　　专家解读之二|实施煤电低碳示范引领转型发展路径

　　近日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（发改环资〔2024〕894号，以下简称《行动方案》），部署统筹推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设有关工作，对提升煤炭清洁高效利用水平、加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系具有重要意义。

　　一、促绿色转型，减碳降碳正当其时

　　立足以煤为主的基本国情，煤电是我国能源电力供应系统的主体支撑。在加快构建新型电力系统的进程中，综合考虑新能源电力的不稳定性和新型储能技术的较高成本，煤电在电力安全保障中仍发挥着“压舱石”作用。2023年，煤电以不足40%的装机占比，承担了全国70%的顶峰保供任务，有力保障了我国民生用电和经济社会发展需求。此外，煤电是现阶段较为经济可靠的调峰电源。面对极热无风、极寒无光、连续高温、低温雨雪冰冻等极端天气导致的新能源出力受限等挑战，煤电对维持电力系统安全发挥着重要支撑作用。但也要认识到，我国电力行业二氧化碳排放占全国排放总量比重的40%，实施煤电低碳化改造建设，推动降低煤电碳排放水平，是推动能源低碳转型的重要途径，对实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。

　　二、高目标要求，引领煤电低碳发展

　　《行动方案》综合考虑行业发展现状、技术研发水平，科学设置分阶段降碳目标。到2025年和2027年，煤电低碳化改造建设项目度电碳排放较分别较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低20%左右和50%左右，在实践中拓宽煤电低碳发电技术路线、降低建造和运行成本，为规模化推进煤电低碳转型积累经验。

　　按照《行动方案》要求，2027年煤电低碳化改造建设项目的碳排放应基本达到天然气发电机组水平。天然气发电是国际公认的清洁能源，也是近年来美欧等发达经济体的支撑性电源和煤电替代电源。据统计，2023年美国、欧盟天然气发电量占比分别为43%、17%，而我国天然气发电量占比仅为3.2%。近年来，我国积极推进煤电超低排放改造，现役煤电机组大气污染物排放已普遍达到气电排放水平。在此基础上进一步推动煤电低碳化改造建设，相当于提高了我国清洁能源装机和发电量占比。

　　三、多技术路径，因地制宜改造建设

　　《行动方案》提出了生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存等3种煤电低碳化改造建设技术路线。生物质掺烧方面，综合考虑生物质资源供应、收集半径、锅炉适应性等因素，提出以农林废弃物、沙生植物、能源植物为重点，实施煤电机组耦合生物质发电，并将掺烧比例定在10%以上。绿氨掺烧方面，考虑到可再生能源电力电解水制绿氢，再合成绿氨后入炉掺烧的流程相对较长、环节相对较多，为保障项目稳定运行，《行动方案》提出所在地应具备可靠的绿氨来源，并具有丰富的可再生能源资源以满足绿氨制备需要。碳捕集利用与封存方面，鼓励采用化学法、吸附法、膜法等多种捕集方式，因地制宜实施二氧化碳地质封存、地质利用和化学利用，重点在于进行多技术路线比选，探索差异化的低碳改造和建设路径。与此同时，《行动方案》明确实施煤电低碳化改造建设的机组应满足预期剩余使用寿命长、综合经济性好等基本条件，并提出优先支持采用多种煤电低碳发电技术路线耦合的改造建设项目，以更好发挥项目示范带动作用。

　　四、全方位支持，提升长期运行收益

　　《行动方案》充分考虑煤电低碳化改造建设的政策需求，从资金支持、政策支撑、优化调度、技术创新等方面为项目建设提供全方位支持。资金支持方面，明确利用超长期特别国债等资金渠道对煤电低碳化改造建设项目予以支持，并鼓励各地加大对项目的投资补助力度。政策支撑方面，探索建立政府、企业、用户三方共担的分摊机制，对纳入国家煤电低碳化改造建设项目清单的项目给予阶段性支持。优化调度方面，指导电网企业优化电力运行调度方案，优先支持碳减排效果突出的煤电低碳化改造建设项目接入电网，对项目的可再生能源发电量或零碳发电量予以优先上网。技术创新方面，统筹科研院所、行业协会、骨干企业等创新资源，加快煤电掺烧生物质、低成本绿氨制备、高比例掺烧农作物秸秆等关键技术研发，补齐短板弱项。（作者：姜士宏电力规划设计总院副院长）

　　专家解读之三|精准施策示范先行统筹推进煤电低碳化改造建设

　　统筹推进存量煤电低碳化改造和新上煤电低碳化建设，是提升煤炭清洁高效利用水平、加快构建新型电力系统的重要支撑。近日，国家发展改革委、国家能源局印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（发改环资〔2024〕894号，以下简称《行动方案》），系统提出了对标天然气发电机组碳排放水平，推动煤电低碳化改造建设的主要目标、建设要求和保障措施，对推动能源绿色低碳转型、实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。

　　一、深刻认识开展煤电低碳化改造建设的重要意义

　　（一）煤电低碳化改造建设是推动煤电行业转型升级、发展新质生产力的应有之义。长期以来，我国大力推进发电装备技术自主创新发展，推动煤电行业实现了从低效到高效、从进口到国产、从高排放到超低排放的快速跨越，逐步成为我国的主力电源。近年来，我国大力发展可再生能源，加快构建新型电力系统，煤电将由主力电源逐步转向基础保障性和系统调节性电源。对标天然气发电机组碳排放水平，推动煤电低碳化改造建设，既可以更好发挥存量煤电效能，又可以有力支持新能源开发消纳，还可以助推新兴低碳技术和产业发展，是主动适应新型电力系统建设需要、加快能源绿色低碳转型的关键举措。

　　（二）煤电低碳化改造建设是支撑实现碳达峰碳中和目标的必然选择。我国能源领域碳排放占全国碳排放总量的80%以上，其中电力碳排放在能源行业中的占比超过50%，且绝大部分来源于煤电。长期以来，我国积极实施煤电节能改造，“十一五”、“十二五”、“十三五”和“十四五”前三年全国平均供电煤耗分别下降37.0克/千瓦时、17.6克/千瓦时、9.9克/千瓦时和1.6克/千瓦时，煤电机组碳排放水平逐步降低。但随着新能源大规模并网，煤电调峰的深度和频度持续增加，煤电运行条件已经发生深刻变化，亟需通过源端减碳、末端固碳等技术方式进一步推动煤电低碳转型。

　　二、科学开拓煤电低碳化建设新路径

　　面向碳达峰碳中和目标，针对构建新型电力系统有关要求，《行动方案》提出生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存等3种煤电低碳化改造建设方式。

　　（一）实施煤电机组耦合生物质发电。生物质能是重要的低碳、零碳能源，我国生物质资源储量丰富，但资源化利用尚不充分。利用大型燃煤机组掺烧农林废弃物、沙生植物、能源植物等生物质资源，是优化能源资源配置、实现资源循环利用的有力举措。“十三五”以来，我国在山东十里泉、日照等燃煤电厂实施生物质直燃掺烧，有关技术已具备规模化示范的基础。《行动方案》提出在具备长期稳定可获得生物质资源的地区，实施煤电耦合生物质发电，要求改造建设后煤电机组具备掺烧10%以上生物质燃料能力，实现降低燃煤消耗和碳排放水平。

　　（二）实施煤电机组掺烧绿氨发电。利用风能、太阳能等可再生能源制备的绿氢、绿氨，是具备零碳属性的清洁能源和化工原料，也是我国新型能源体系的重要组成部分。以绿氨替代一定比例燃煤进行清洁高效耦合燃烧，可有效降低煤电碳排放水平。掺氨燃烧属于前沿发电技术，近年来我国在广东台山等地进行了工业级燃煤机组掺氨燃烧试验，有关技术已经具备规模化示范基础。《行动方案》提出实施燃煤机组掺烧绿氨发电的低碳化改造建设方式，并明确项目所在地应具备可靠的绿氨来源，并有丰富的可再生能源资源以满足绿氨制备需要。

　　（三）实施烟气碳捕集利用与封存。碳捕集利用与封存是实现碳中和的兜底技术。近年来，我国积极推进燃煤电厂碳捕集利用与封存示范项目建设，捕集的二氧化碳主要用于驱油或地质封存。《行动方案》提出，采用化学法、吸附法、膜法等技术分离捕集燃煤锅炉烟气中的二氧化碳，推广应用二氧化碳高效驱油等地质利用技术、二氧化碳加氢制甲醇等化工利用技术，因地制宜实施二氧化碳地质封存，并要求项目所在地及周边具有长期稳定地质封存条件或二氧化碳资源化利用场景。

　　三、有效激发煤电低碳化改造建设积极性

　　（一）加大资金支持力度。《行动方案》提出通过超长期特别国债等资金渠道对符合条件的煤电低碳化改造建设项目予以支持，并择优纳入绿色低碳先进技术示范工程。鼓励各地区因地制宜制定支持政策，加大投资补助力度。压实项目建设单位主体责任，要求统筹各方资金，加大投入力度，强化项目建设、运行、维护各环节资金保障。

　　（二）强化政策支撑。针对现阶段煤电低碳化改造建设项目运行成本较高的特点，《行动方案》就完善价格、金融支持政策做出明确部署。提出在统筹综合运营成本、实际降碳效果和各类市场收益的基础上，探索建立由政府、企业、用户三方共担的分摊机制，对项目运行给予阶段性支持。鼓励项目实施主体通过发行基础设施领域不动产投资信托基金、绿色债券或申请绿色信贷、科技创新和技术改造再贷款等渠道融资，吸引各类投资主体参与和支持煤电低碳化改造建设。

　　（三）优化电网调度。优化电网运行调度是提升低碳煤电机组运行效能，切实发挥项目降碳成效的保障。《行动方案》提出，研究制定煤电低碳化改造建设项目碳减排量核算方法，推动对可再生能源发电量或零碳发电量予以单独计量。要求电网企业优化电力运行调度方案，优先支持碳减排效果突出的项目接入电网，对项目的可再生能源发电量或零碳发电量予以优先上网。

　　（四）加强技术创新。通过科技创新迭代，推动低碳煤电项目建造和运行成本持续下降，是推动煤电清洁低碳转型的主要动力。《行动方案》指出了煤电低碳化关键技术研发方向，要求强化生物质高比例掺烧、绿氨制备化等技术攻关，加快煤电烟气二氧化碳捕集降耗、吸收剂减损、大型塔内件传质性能提升、捕集—发电系统协同、控制流程优化等技术研发，加快补齐制约煤电低碳化改造建设的薄弱环节。（作者：张琳中国电力企业联合会规划发展部主任）

　　国家发展改革委有关负责同志就《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》答记者问

　　近日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（发改环资〔2024〕894号，以下简称《行动方案》）。为便于各有关方面准确理解和把握政策内容，国家发展改革委有关负责同志接受采访，回答了记者提问。

　　问：请介绍一下《行动方案》出台的背景和意义。

　　答：近年来，我国积极推进煤炭清洁高效利用，大力发展可再生能源，加快能源绿色低碳转型取得积极成效。但受可再生能源电力随机性、波动性影响，煤电仍将在一定时期内发挥能源安全兜底保障作用。对标天然气发电机组碳排放水平，加快煤电低碳化改造建设，是推动能源绿色低碳发展、助力实现碳达峰碳中和目标的重要举措。

　　为全面贯彻党的二十大精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）有关要求，统筹推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设，推动构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，国家发展改革委、国家能源局联合印发《行动方案》，明确煤电低碳化改造建设的主要目标和工作任务。

　　问：《行动方案》提出了哪些主要目标？

　　答：按照2025、2027年两个时间节点，《行动方案》提出了煤电低碳化改造建设工作的目标。

　　到2025年，首批煤电低碳化改造建设项目全部开工，转化应用一批煤电低碳发电技术；相关项目度电碳排放较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低20%左右、显著低于现役先进煤电机组碳排放水平，为煤电清洁低碳转型探索有益经验。

　　到2027年，煤电低碳发电技术路线进一步拓宽，建造和运行成本显著下降；相关项目度电碳排放较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低50%左右、接近天然气发电机组碳排放水平，对煤电清洁低碳转型形成较强的引领带动作用。

　　问：煤电低碳化改造建设的方式和要求分别是什么？

　　答：在充分调研、系统分析、深入论证的基础上，《行动方案》提出了3种改造建设方式，并明确了项目布局、机组条件、降碳效果等3方面改造建设要求。

　　改造建设方式方面：一是生物质掺烧，充分利用农林废弃物、沙生植物、能源植物等生物质资源，实施煤电机组耦合生物质发电。二是绿氨掺烧，利用风电、太阳能发电等可再生能源富余电力，通过电解水制绿氢并合成绿氨，实施燃煤机组掺烧绿氨发电。三是碳捕集利用与封存，采用化学法、吸附法、膜法等技术分离捕集燃煤锅炉烟气中的二氧化碳，实施高效驱油、制备甲醇等资源化利用，或因地制宜实施地质封存。

　　改造建设要求方面：一是项目布局。实施生物质或绿氨掺烧的项目，所在地应具有长期稳定的生物质或绿氨来源。实施碳捕集利用与封存的项目，所在地及周边应具备二氧化碳资源化利用场景，或具有长期稳定地质封存条件。二是机组条件。相关机组应满足预期剩余使用寿命长、综合经济性好等基本条件，新建机组须已纳入国家规划。鼓励承担煤炭清洁高效利用技术攻关任务、“两个联营”及大型风电光伏基地配套的煤电机组先行先试。三是降碳效果。对照煤电机组自身改造前碳排放水平和2023年同类煤电机组平均碳排放水平，分别对2025年、2027年建成投产项目降碳效果提出明确要求。

　　问：《行动方案》提出了哪些保障措施？

　　答：《行动方案》围绕资金支持、政策支撑、电网调度、技术创新4方面，提出了推动煤电低碳化改造建设的保障措施。

　　一是加大资金支持力度。发挥政府投资放大带动效应，利用超长期特别国债等资金渠道对符合条件的煤电低碳化改造建设项目予以支持。相关项目择优纳入绿色低碳先进技术示范工程。鼓励各地区因地制宜制定支持政策，加大对煤电低碳化改造建设项目的投资补助力度。

　　二是强化政策支撑保障。探索建立由政府、企业、用户三方共担的分摊机制，对纳入国家煤电低碳化改造建设清单的项目给予阶段性支持。鼓励符合条件的项目通过发行基础设施领域不动产投资信托基金、绿色债券或申请绿色信贷、科技创新和技术改造再贷款等渠道融资，吸引各类投资主体参与和支持煤电低碳化改造建设。

　　三是优化电网运行调度。推动对掺烧生物质/绿氨发电、加装碳捕集利用与封存设施部分电量予以单独计量。电网企业要优化电力运行调度方案，优先支持碳减排效果突出的煤电低碳化改造建设项目接入电网，对项目的可再生能源发电量或零碳发电量予以优先上网。

　　四是加强技术创新应用。加强煤电掺烧生物质、低成本绿氨制备、高比例掺烧农作物秸秆等技术攻关，加快煤电烟气二氧化碳捕集降耗、吸收剂减损、大型塔内件传质性能提升、捕集—发电系统协同、控制流程优化等技术研发，补齐二氧化碳资源化利用、咸水层封存、产业集成耦合等技术短板。

　　问：如何推动《行动方案》各项任务有效落地？

　　答：《行动方案》提出了项目组织、项目实施、宣传推广等3方面组织实施工作要求。

　　一是项目组织。国家发展改革委、国家能源局组织各地区和有关中央企业申报实施煤电低碳化改造建设项目，按程序组织评审并确定国家煤电低碳化改造建设项目清单。中央企业及其控股子公司项目由中央企业总部申报，其他项目由所在地省级发展改革部门、能源主管部门申报。

　　二是项目实施。省级发展改革部门、能源主管部门加强对项目建设的原料燃料供应和用地用能等要素保障，强化指导支持、监督管理和安全管控。中央企业总部负责系统内项目监管，确保工程质量和安全。国家发展改革委、国家能源局会同有关部门对项目实施情况开展评估检查。

　　三是宣传推广。省级发展改革部门、能源主管部门及时跟踪调度项目建设及运行情况，强化煤电低碳发电先进技术推广应用，定期报送工作进展。国家发展改革委、国家能源局加大典型经验宣传推广力度，并适时纳入产业结构调整指导目录、绿色低碳转型产业指导目录、绿色技术推广目录等。

　　来源｜发改委