最高人民法院：碳排放权管理和司法执行体制机制有待完善！

　　导读

　　为深入贯彻习近平总书记的重要指示精神，实现碳达峰碳中和目标，人民法院开展有益探索，在审判执行中积累了一系列符合“双碳”目标的独特经验，但仍需进一步完善“双碳”目标的司法应对保障。课题组以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，深刻把握习近平总书记的重要指示精神和中央决策部署，围绕“双碳”主题开展深入的理论探索和广泛的实证研究，系统总结人民法院为如期实现“双碳”目标提供司法服务和保障的措施及成效，研判问题并提出对策建议。

　　一、司法服务保障“双碳”目标的现实意义

　　1.弥补现阶段气候变化立法空白。

　　现阶段，虽然我国已构建起碳达峰碳中和“1+N”政策体系，但政策要求尚未完全上升到法律层面。“双碳”工作具有明显的政策先行特点，主要依靠国家政策和部分地方立法予以规范。面对气候变化立法现状，司法能够更为灵活地弥补立法空白，解决立法的滞后性问题。首先，人民法院充分发挥审判执行职能，依法审理各类涉碳案件，探索规律、总结经验，为立法提供典型案例和司法经验。其次，发挥法律专业优势，积极研究国外有关气候变化应对典型案例，发掘并总结有益经验，以促进我国相关审判制度和裁判规则的完善。最后，可以针对立法领域存在的问题提出司法建议，协助立法机关完善有关法律草案，增强法律的可操作性。

　　2.倒逼气候变化执法日趋规范。

　　现阶段，气候变化行政执法存在一些不足，尚未达到实现“双碳”目标的要求。当涉碳纠纷进入司法程序后，人民法院通过确定碳排放权的法律属性，发挥法官的自由裁量权，妥善处理涉碳各类型案件，可以倒逼气候变化执法日趋规范。其一，倒逼执法机关严格执行碳达峰碳中和法律法规。我国关于减少二氧化碳排放的措施和责任条款散见于法律法规中，法院在审判中通过援引具体法律条文，可以进一步明确法律法规的适用条件。其二，倒逼执法机关严格执行环境影响评价相关法律法规。通过依法严格处理在建设项目的审批环节和实施进程中因弄虚作假、玩忽职守等导致的二氧化碳违规排放行为，促使行政执法机关规范执法行为。其三，倒逼执法机关严格执行环境监测相关法律法规。法院在审判时依据环境监测相关法律法规，依法严格惩治篡改监测数据的违法行为，督促行政机关严格执法，确保环境监测数据的真实性、合法性。

　　3.培育公众对气候变化问题的价值判断与内在认同。

　　司法作为法治的关键一环，能通过具有强制力的判决让公众对气候变化问题产生认知，关注碳达峰碳中和国家目标，帮助其培育涉碳价值判断的能力。其一，可以提升公众应对气候变化的意识。通过司法公开，可以让法官判案的原理、依据和说理方法被社会公众所了解、学习，提升社会公众意识，倡导公众助力碳达峰与碳中和目标实现。其二，可以促进公众开展低碳行动。通过司法公开，引导社会公众了解和践行绿色低碳理念，形成绿色低碳的生产生活方式，进而降低终端消费碳排放强度，这也将推动能源、生产、交通等各领域的发展方式转换，助推减碳政策落地。

　　二、司法服务保障“双碳”目标的职能定位

　　1.准确把握人民法院的职能定位与工作重点。

　　人民法院服务保障“双碳”目标实现的前提，在于准确把握人民法院职能定位与工作重点。具体而言，其一，要厘清法院服务“双碳”目标的角色边界。应以法律授予的职权范围为边界，以充分发挥环境资源审判职能为延展，在加强“双碳”学习、严格循法审判、反哺立法修法和完善服务机制四个层面确定角色边界。其二，要设定不同时间空间维度下的工作理念与工作重点。从时间维度来看，既要立足当下，又要面向未来；从空间维度来看，既要立足国内，又要面向国际。其三，要寻找统筹推进经济发展和应对气候变化的契合点。应分别从传统产业和新兴业态两个领域入手，以共同但有区别的司法理念和司法能动模式统筹经济发展和环境保护。

　　2.善用司法手段激发市场机制作用。

　　以高质量的审判执行工作充分激发市场机制作用是人民法院服务保障“双碳”目标实现的有力手段。人民法院要把握新时代新变化，为改革的平稳推进提供司法助力。根据市场经济参与对象、调整对象的入场先后顺序，人民法院应注重为面向过去、现在和未来的多方角色提供差异化、精细化的司法服务，妥善化解矛盾纠纷，妥善审理因政策调整引发的企业改制、破产等案件，碳排放登记、交易、结算过程中产生的案件，以及涉碳衍生品交易、绿色金融等新类型案件。

　　3.统筹推进应对气候变化和生态环境保护。

　　统筹推进应对气候变化和生态环境保护是人民法院为实现“双碳”目标提供司法服务和保障的现实路径。人民法院应坚持新发展理念，在环境资源审判案件中贯彻“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的理念和要求，提升环境违法行为成本，促进发展方式的全方位绿色转型。重点要关注以下几个方面：其一，积极推动减污降碳协同增效，实现“双碳”目标和生态文明建设的一体部署、一体推进；其二，重点服务流域区域治理，强化协同司法、能动司法，为重点流域区域的生态保护和高质量发展提供司法保障；其三，向社会积极宣传“双碳”政策，为营造绿色低碳的生活方式贡献力量。

　　4.采用预防性司法措施保障碳汇能力。

　　一是全面提升生态系统碳汇能力。践行修复性司法理念，采用“补种复绿”林木修复、“削填引种”矿山修复、“增殖放流”江河修复、“海砂回填”海域修复等多种方式，助力提升生态系统碳汇能力。二是加强和规范碳汇交易。各地法院引导当事人通过购买碳汇对受损生态环境进行修复，最高人民法院在相关司法解释中明确规定购买碳汇新型责任方式，是司法助力“双碳”目标实现的生动体现，同时应对购买碳汇的优缺点保持清醒认识，寻求温和的司法能动，严格遵守购买碳汇的适用条件。三是探索生态产品价值实现机制。要注重守护自然生态安全边界，促进绿色资产安全流转，充分体现自然资源用益物权、环境容量利用权的经济价值，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。

　　三、司法服务保障“双碳”目标遇到的主要问题

　　1.碳排放权的法律性质存在争议。

　　碳排放权的法律属性是碳排放权交易制度的理论基础与核心。然而，不论是在规范抑或学理层面，碳排放权的法律属性这一核心问题仍未得出定论。目前，我国法律中仍没有“碳排放权”的明确定义，相关立法均未明确碳排放权的法律属性。因对碳排放权法律属性这一基础核心问题未达成共识，也引发了司法实践中的不一致做法，在一定程度上制约了碳排放权交易制度的实践与发展，影响了“双碳”目标的实现。

　　2.气候变化应对法律体系尚不健全。

　　应对气候变化是一项极其复杂的课题，需要正确处理控制与发展、现在与未来、国内和国际等多重矛盾冲突。尽管选择的立法模式不同，但建立一套科学的、完备的关于应对气候变化的法律体系已经成为各国共识。第十四届全国人大常委会立法规划仅将“应对气候变化和碳达峰碳中和”列为立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。相关法律规定散见于多个部门法之中，法律条文以原则性规定为主，可操作性不强，给司法实务带来很多困难。

　　3.碳排放权管理和司法执行体制机制有待完善。

　　一是行政机关执法手段和执法力度有待加强，执法手段有待进一步丰富，罚款标准较低。二是冻结企业配额影响企业清缴履约，存在“以碳套现”风险。三是冻结重点排放单位与汇总账户绑定的银行结算账户后，将限制重点排放单位购买碳配额，从而影响重点排放单位履行清缴履约义务。四是碳排放权司法执行措施和计量单位有待固定，碳配额执行存在冻结与查封两种不同表述，冻结期限和配额清缴周期不一致。五是排放权委托执行机制有待建立，部分法院出具的协助执行通知书不够规范，送达方式不一。

　　4.审判执行领域存在一些问题。

　　一是司法预防功能发挥不足。环境司法预防观念普及度较低，涉碳案件适用预防性司法的领域不清、措施不足。二是涉碳案件审判指引尚未出台。缺少对涉碳案件审判经验的深入总结，尚未出台直接面向“双碳”的司法适用规范，还未形成具体清晰的裁判规则。三是可参照适用的典型案例体量不足。涉碳纠纷类型多样但案件总量有限，需要发现一些典型案例，发挥有影响力的涉碳案例的借鉴意义。

　　5.专业化审判机制尚未建立。

　　一是受案范围尺度把握不统一。对碳排放权法律属性的不同认识和纷繁复杂的纠纷类型均影响涉碳案件受理，各地法院涉碳司法裁判类型相对单一。二是内部协同与外部联动力度不够。归口管理不够科学影响法院内部业务庭之间的协同，协作机制不够完备影响法院与其他机关之间的合作，信息系统不够完善影响整体联动。三是以能动司法弥补涉碳立法滞后的理念有待提升，各地法院涉碳司法宣传不够广泛、平衡。

　　四、司法服务保障“双碳”目标的对策建议

　　1.以双阶理论为视角定义“碳排放权”的法律性质。

　　碳排放权既蕴含了环境保护及碳排放管控的公法特征，也体现了意思自治及自由协商的私法内涵。在传统“非公即私”的思维桎梏下，碳排放权的法律性质尚存在较大争议，单纯公法属性观抑或私法属性观均难以实现逻辑自洽。可以双阶理论为视角对碳排放权的法律属性予以厘清：纵向上，将碳排放权在注册登记之前界定为公法属性，注册登记后原则上视为私法属性；横向上，从制度价值、市场风险、规范体系等角度厘清公权力介入碳排放权交易机制的正当性，彰显碳排放权交易阶段公私法之间的交织与衡平逻辑。

　　2.完善涉碳集中管辖体制机制。

　　《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》明确提出，构建有利于积极稳妥推进碳达峰碳中和的案件归口审理制度。环境司法专门化的实质是集中管辖，涉碳司法专门化是环境司法专门化的转型升级。因此，建议在地域管辖方面，依托设立于上海和武汉的全国性碳排放权注册登记交易市场而发生的民事、行政案件，由上海法院和武汉法院分别集中管辖。在级别管辖方面，依托设立于上海和武汉的全国性碳排放权注册登记交易市场而发生的民事、行政案件，由中级法院一审，涉及地方性碳排放权交易市场的，则由基层法院一审。此外，湖北省武汉市武昌区人民法院探索开展武汉地区的涉碳案件集中管辖和涉碳金融审判工作，出台了《武汉市武昌区人民法院关于为发展碳金融产业提供司法服务保障的意见》，也积累了一定的经验。

　　3.“双碳”目标下应尽早发展我国涉外气候变化诉讼。

　　当前国际气候谈判受阻，部分国家迫切希望通过司法途径实现其气候政治目标，这是我国有必要发展涉外气候变化诉讼的外源性因素，而国内“双碳”目标的设定则为涉外气候变化诉讼发展提供了内生动力。我国参与涉外气候变化诉讼的方式包括应诉、主动起诉和提交咨询意见，其中，应诉的我国被告应充分运用程序性规则和实体性规则维护我国合法权益；主动起诉前应审慎选择案件类型、被告性质、起诉方式和准据规则。为确保涉外气候变化诉讼顺利发展，我国应在理论研究、实践积累和人才培养等方面采取有效的措施。

　　4.准确适用以购买碳汇的方式承担生态修复责任。

　　人民法院引导行为人通过购买碳汇修复受损生态环境，既实现了生态修复目标，又有助于实现“双碳”目标，是能动司法理念在新时代环境司法中的生动体现。《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》虽然规定了购买碳汇的适用条件，但其关于适用顺序的规定还需进一步明确，适用范围的规定也有讨论空间。从适用顺序来看，原地“补植复绿”、异地“补植复绿”的修复效果优于购买碳汇，因而二者的适用顺序应优先于购买碳汇。从适用范围来看，该解释将购买碳汇的适用范围限定于破坏森林资源类案件，可通过类推解释的方法将其适用范围扩张至其他存在碳汇损失的案件，但在不存在碳汇损失的案件中不宜适用购买碳汇。

　　5.完善以注册登记机构为核心的涉碳司法执行体制机制。

　　作为全国碳市场核心金融基础设施平台的全国碳排放注册登记机构承担着全国碳市场的登记、交易结算等职能，为全国各级生态环境部门提供碳排放配额分配、履约等综合管理服务。注册登记机构与司法机关之间能否协调联动，对于保证市场健康稳定发展有着关键作用。一是要丰富执法手段，加大执法力度，增加声誉罚和信用处罚，提高罚款标准。二是要完善司法执行中对企业全国碳市场关联银行账户的执行措施，审慎冻结企业配额，避免因为企业银行账户被冻结导致不能履行清缴履约义务。三是要固定碳排放权司法执行措施和计量单位，明确司法执行碳排放配额为冻结，明确冻结的期限。

　　来源：人民法院报